Alberto Alonso y Coria / Palmira Tapia Palacios
Revista Voz y Voto, abril de 2014

En el marco del diseño de las leyes secundarias derivadas de la promulgación de la reforma política, consideramos pertinente lanzar dicha pregunta y una propuesta de solución para asentar las bases de una política de identidad por parte del Estado mexicano.
¿Por qué no dotar de pleno valor jurídico a la Credencial para Votar como el instrumento único para la acreditación personal de los mayores de 18 años en México? En el marco del diseño de las leyes secundarias derivadas de la promulgación de la reforma política, consideramos pertinente lanzar dicha pregunta y una propuesta de solución para asentar las bases de una política de identidad por parte del Estado mexicano.
Resulta oportuno recordar que en el Pacto por México, como acuerdo número 33, se señala que se analizará “… la necesidad de establcer los cambios jurídicos e institucionales para crear la Cédula de Identidad Ciudadaana y el Registro Nacional de Población… “. Más allá de la vigencia que pueda decirse de este acuerdo político, baste decir que el derecho de identidad es una obligación del Estado mexicano porque así lo mandata la Constitución Política y lo ratifica la Ley General de Población. La discusión de una política para acreditar la identidad personal resulta impostergable en el país, tanto por los beneficios directos derivados de una política que otorgue certeza jurídica a la identidad de las personas, como por sus impactos en múltiples ámbitos, que van desde abatir delitos de fraude y robo de identidad hasta agilizar trámites ante las dependencias públicas  y evitar duplicidades en el otorgamiento de beneficios sociales.

Desde 1992, el reconocimiento legal de la Credencial para Votar como medio de identificación tiene un carácter provisional. Desde ese año, en el artículo 4º transitorio de la Ley General de Población quedó plasmado que tal reconocimiento a la Credencial es vigente, en tanto se integre el Registro Nacional de Ciudadanos y se expida la Cédula de Identidad Ciudadana. Incluso, se señala que la Credencial servirá como antecedente de la Cédula. Sin embargo, este reconocimiento a la Credencial está sujeto a los convenios que para tal propósito suscriba la autoridad electoral.
En el mismo tenor, de una interpretación gramatical de la Ley General de Población y del COFIPE no queda claro cómo el IFE habría de proporcionar a SEGOB la base de datos e imágenes provenientes del Padrón Electoral, según lo disponen ambos ordenamientos jurídicos.
Así, a pesar de que existe un Padrón Electoral cada vez más robusto y extenso con datos biométricos, persiste un estado de incertidumbre legal en materia de acreditación de la personalidad jurídica de amplios sectores de la población. No obstante que tanto la Cédula como el Registro Nacional están previstos expresamente en nuestro sistema jurídico, estos lineamientos son previos al surgimiento de la Credencial para Votar y, lo cierto es que, hasta la fecha, no tenemos una legislación o política pública concreta, que resuelva su coexistencia con la Credencial para Votar.
Con poco más de dos décadas de arrastrar el artículo 4º transitorio de la Ley General de Población, la reciente reforma política podría traer buenas noticias en este tema. Con la confección de las leyes sedundarias por parte de los legisladores, se abre una enorme oportunidad para dotar a la Credencial para Votar de valor pleno para que sea el instrumento único para la acreditación personal de los mayores de edad en México. Con los cambios jurídicos necesarios, y a partir de un consenso amplio entre los actores políticos, el Legislador estaría dando conclusión lógica y de seguridad jurídica al uso que de facto le dan millones de mexicanos a la Credencial para Votar.
Considerando la coyuntura actual de actividad legislativa, ¿qué cambios legales serían necesarios y deseables para avanzar en materia de una política de identificación en México? En el marco de la recién promulgada reforma política, una alternativa óptima es que que el INE sea responsable de integrar el Registro Nacional de Ciudadanos y emitir la Cédula de Identidad Ciudadana, en tanto que las funciones de autenticación y validación de identidad y administración del Registro Nacional quedan en manos del RENAPO. Este esquema de colaboración interinstitucional debe quedar firmemente plasmado tanto en la Ley General de Procesos Electorales como en la  Ley General de Población:

  • Por un lado, en la ley electoral deberán establecerse el cambio de la Credencial para Votar en Cédula de Identidad Ciudadana. Deberán asentarse las funciones adicionales del INE, a través de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores, para capturar datos personales del ciudadano, adicionales a los que actualmente se solicitan en los Módulos de Atención Ciudadana, y que serían necesarios para que el RENAPO conforme el Registro Nacional de Población.
  • Por el otro, en la Ley General de Población habrá de darse por concluida la naturaleza transitoria de la Credencial para Votar como medio de identificación oficial y dotarle de manera definitiva de ese carácter.
  • En ambos instrumentos legales, deberán quedar asentados los criterios de colaboración entre INE y RENAPO, para la transmisión de los datos estrictamente necesarios para la validación de identidad personal, como son los datos biometrícos o datos de identificación, nombre de la persona, así como fecha y lugar de nacimiento.
  • El INE conservaría la posesión y administración de los datos necesarios para la validación de procedencia de incorporación en el Padrón Electoral y el Listado Nominal, tales como el dato del domicilio del ciudadano. Dicho dato, al ser irrelevante para fines de identificación, no deberá ser transmitido al RENAPO.

En este nuevo marco legal, los aspectos generales de tal propuesta son los siguientes:

  • El INE,  a través de su estructura de módulos de atención ciudadana, distribuidos a lo largo de todo el territorio nacional, tendría a cargo la captura de los datos biométricos para acreditar la identidad de las personas así como los datos personales necesarios para su incorporación al Padrón y Lista Nominal.
  • El INE sería la única institución responsable de emitir o generar la Cédula de Identidad, la cual serviría tanto para fines de identificación como de votación.
  • En el caso de los menores de edad, el INE también sería responsable de la caputura de datos biométricos de esta población, así como expedición de la Cédula, quedando exento de conservar en sus registros dicha información, la cual sería transmitida de manera íntegra al RENAPO para sus propios fines.
  • Para los mexicanos residentes en el extranjero, deberá considerarse el derecho de este sector de la población de contar con una Cédula de Identidad, siendo una alternativa a evaluarse la posiblidad de que los Consulados puedan coadyuvar en la captura de datos de identificación.
  • En el caso de aquellos ciudadanos que estén imposibilitados legalmente para votar, deberán tener asegurado su derecho a tener una Cédula de Identificación. En tal caso, el INE deberá emitir la respectiva Cédula, sin menoscabo que no se incluya en los listados nominales; y que en un listado aparte, se enumeren aquellos ciudadanos que por alguna causal, no podrán emitir su voto.
  • Deberá plantearse la idoneidad de que el INE pueda emitir la Cédula de Identidad de manera permanente. Ello, con independencia de que su uso para poder votar esté sujeto a los plazos legales para que un ciudadano aparezca inscrito en el Listado Nominal que sea utilizado el día de la jornada electoral, ya sea federal o local.
  • La Cédula de Identidad tendría una vigencia de 10 años, tal como hoy ocurre con la Credencial para Votar, a cuyo término el ciudadano deberá renovarla. Sin embargo, a diferencia de la legislación electoral todavía vigente, se propone que al cese de la vigencia, el registro del ciudadano que no renueve su Cédula sea bajado del Padrón Electoral.
  • Al ser el RENAPO la institución encargada de conducir la política de población y coordinar los Registros Civiles de todo el país, deberá ser la ventanilla única para el cotejo de información de los ciudadanos por parte de otras dependencias públicas o entidades como instituciones bancarias.
  • Se propone explorar la posibilidad de distringuir visualmente aquellas Cédulas pertenecientes a personas de la tercera edad, con el fin de evitar que esta población tramite otro documento que acredite su edad.

Esta serie de modificaciones en las respectivas legislaciones electorales y de población puede implementarse operativamente en el corto plazo. Ello supondría una inversión importante para poder ampliar los tiempos de atención en Módulos de Atención Ciudadana, así como dotar del equipo necesario para la lectura del iris de los menores a 18 años. Cabe subrayar que el costo de estas medidas sería significativamente menor si consideramos que el Estado mexicano estaría potenciando el uso de la infraestructura  con la que cuenta el IFE, así como la experiencia y mejora de los procedimientos instrumentados en los Módulos de Atención.

Otra consideración importante, es que los trabajos de vigilancia de los partidos políticos a la construcción de los instrumentos electorales se conservaría. Sin embargo, deberán establecerse lineamientos precisos para que los partidos puedan realizar la labor de supervisión en la construcción del padrón electoral, y que al mismo tiempo se garantice la protección de los datos personales de los ciudadanos. La administración de estos datos sería factultad única del INE.

Conclusiones
En los párrafos anteriores hemos planteado un escenario plausible y con ventajas diversas para avanzar en una política de identidad en el país. En el momento actual de activismo legislativo, el Legislador puede dar pasos firmes para convertir, de manera definitiva, a la  Credencial para Votar como la Cédula de Identidad Ciudadana.

Sin duda hay otros escenarios que podríamos considerar en el largo plazo en materia de identificación personal. Uno de ellos es el repensar el rol de los Registros civiles y del RENAPO; otro, es aqueL en el que el Registro Federal de Electores sea extraído de la estructura orgánica del INE para convertirse en el Instituto Nacional de Identidad, que se encargue del Registro Nacional de Población, además de la expedición de la Credencial para Votar. Esta idea, cabe decirlo, no es nueva. En años anteriores, algunas fracciones parlamentarias han presentado propuestas que abonan a esta idea. Dicho órgano retomaría la estructura y recursos actuales del Registro Federal de Electores, además de que absorbería las funciones actuales del RENAPO.

Con ventajas potenciales, por el momento este escenario tendría que esperar una futura reforma constitucional. Sin embargo, la necesidad de una verdadera política de identidad aumentan día a día en el país, por lo que la alternativa descrita en este artículo, representa un camino plausible y ventajoso en el momento actual de confección de las leyes secundarias.

Por ejemplo, en febrero de 2010, el Grupo Parlamentario del PRI propuso en su iniciativa la creación del Instituto Nacional de Identidad.
Resulta oportuno recordar que en el Pacto por México, como acuerdo número 33, se señala que se analizará “… la necesidad de establcer los cambios jurídicos e institucionales para crear la Cédula de Identidad Ciudadaana y el Registro Nacional de Población… “. Más allá de la vigencia que pueda decirse de este acuerdo político, baste decir que el derecho de identidad es una obligación del Estado mexicano porque así lo mandata la Constitución Política y lo ratifica la Ley General de Población. La discusión de una política para acreditar la identidad personal resulta impostergable en el país, tanto por los beneficios directos derivados de una política que otorgue certeza jurídica a la identidad de las personas, como por sus impactos en múltiples ámbitos, que van desde abatir delitos de fraude y robo de identidad hasta agilizar trámites ante las dependencias públicas  y evitar duplicidades en el otorgamiento de beneficios sociales.

Desde 1992, el reconocimiento legal de la Credencial para Votar como medio de identificación tiene un carácter provisional. Desde ese año, en el artículo 4º transitorio de la Ley General de Población quedó plasmado que tal reconocimiento a la Credencial es vigente, en tanto se integre el Registro Nacional de Ciudadanos y se expida la Cédula de Identidad Ciudadana. Incluso, se señala que la Credencial servirá como antecedente de la Cédula. Sin embargo, este reconocimiento a la Credencial está sujeto a los convenios que para tal propósito suscriba la autoridad electoral.
En el mismo tenor, de una interpretación gramatical de la Ley General de Población y del COFIPE no queda claro cómo el IFE habría de proporcionar a SEGOB la base de datos e imágenes provenientes del Padrón Electoral, según lo disponen ambos ordenamientos jurídicos.
Así, a pesar de que existe un Padrón Electoral cada vez más robusto y extenso con datos biométricos, persiste un estado de incertidumbre legal en materia de acreditación de la personalidad jurídica de amplios sectores de la población. No obstante que tanto la Cédula como el Registro Nacional están previstos expresamente en nuestro sistema jurídico, estos lineamientos son previos al surgimiento de la Credencial para Votar y, lo cierto es que, hasta la fecha, no tenemos una legislación o política pública concreta, que resuelva su coexistencia con la Credencial para Votar.
Con poco más de dos décadas de arrastrar el artículo 4º transitorio de la Ley General de Población, la reciente reforma política podría traer buenas noticias en este tema. Con la confección de las leyes sedundarias por parte de los legisladores, se abre una enorme oportunidad para dotar a la Credencial para Votar de valor pleno para que sea el instrumento único para la acreditación personal de los mayores de edad en México. Con los cambios jurídicos necesarios, y a partir de un consenso amplio entre los actores políticos, el Legislador estaría dando conclusión lógica y de seguridad jurídica al uso que de facto le dan millones de mexicanos a la Credencial para Votar.
Considerando la coyuntura actual de actividad legislativa, ¿qué cambios legales serían necesarios y deseables para avanzar en materia de una política de identificación en México? En el marco de la recién promulgada reforma política, una alternativa óptima es que que el INE sea responsable de integrar el Registro Nacional de Ciudadanos y emitir la Cédula de Identidad Ciudadana, en tanto que las funciones de autenticación y validación de identidad y administración del Registro Nacional quedan en manos del RENAPO. Este esquema de colaboración interinstitucional debe quedar firmemente plasmado tanto en la Ley General de Procesos Electorales como en la  Ley General de Población:

  • Por un lado, en la ley electoral deberán establecerse el cambio de la Credencial para Votar en Cédula de Identidad Ciudadana. Deberán asentarse las funciones adicionales del INE, a través de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores, para capturar datos personales del ciudadano, adicionales a los que actualmente se solicitan en los Módulos de Atención Ciudadana, y que serían necesarios para que el RENAPO conforme el Registro Nacional de Población.
  • Por el otro, en la Ley General de Población habrá de darse por concluida la naturaleza transitoria de la Credencial para Votar como medio de identificación oficial y dotarle de manera definitiva de ese carácter.
  • En ambos instrumentos legales, deberán quedar asentados los criterios de colaboración entre INE y RENAPO, para la transmisión de los datos estrictamente necesarios para la validación de identidad personal, como son los datos biometrícos o datos de identificación, nombre de la persona, así como fecha y lugar de nacimiento.
  • El INE conservaría la posesión y administración de los datos necesarios para la validación de procedencia de incorporación en el Padrón Electoral y el Listado Nominal, tales como el dato del domicilio del ciudadano. Dicho dato, al ser irrelevante para fines de identificación, no deberá ser transmitido al RENAPO.

En este nuevo marco legal, los aspectos generales de tal propuesta son los siguientes:

  • El INE,  a través de su estructura de módulos de atención ciudadana, distribuidos a lo largo de todo el territorio nacional, tendría a cargo la captura de los datos biométricos para acreditar la identidad de las personas así como los datos personales necesarios para su incorporación al Padrón y Lista Nominal.
  • El INE sería la única institución responsable de emitir o generar la Cédula de Identidad, la cual serviría tanto para fines de identificación como de votación.
  • En el caso de los menores de edad, el INE también sería responsable de la caputura de datos biométricos de esta población, así como expedición de la Cédula, quedando exento de conservar en sus registros dicha información, la cual sería transmitida de manera íntegra al RENAPO para sus propios fines.
  • Para los mexicanos residentes en el extranjero, deberá considerarse el derecho de este sector de la población de contar con una Cédula de Identidad, siendo una alternativa a evaluarse la posiblidad de que los Consulados puedan coadyuvar en la captura de datos de identificación.
  • En el caso de aquellos ciudadanos que estén imposibilitados legalmente para votar, deberán tener asegurado su derecho a tener una Cédula de Identificación. En tal caso, el INE deberá emitir la respectiva Cédula, sin menoscabo que no se incluya en los listados nominales; y que en un listado aparte, se enumeren aquellos ciudadanos que por alguna causal, no podrán emitir su voto.
  • Deberá plantearse la idoneidad de que el INE pueda emitir la Cédula de Identidad de manera permanente. Ello, con independencia de que su uso para poder votar esté sujeto a los plazos legales para que un ciudadano aparezca inscrito en el Listado Nominal que sea utilizado el día de la jornada electoral, ya sea federal o local.
  • La Cédula de Identidad tendría una vigencia de 10 años, tal como hoy ocurre con la Credencial para Votar, a cuyo término el ciudadano deberá renovarla. Sin embargo, a diferencia de la legislación electoral todavía vigente, se propone que al cese de la vigencia, el registro del ciudadano que no renueve su Cédula sea bajado del Padrón Electoral.
  • Al ser el RENAPO la institución encargada de conducir la política de población y coordinar los Registros Civiles de todo el país, deberá ser la ventanilla única para el cotejo de información de los ciudadanos por parte de otras dependencias públicas o entidades como instituciones bancarias.
  • Se propone explorar la posibilidad de distringuir visualmente aquellas Cédulas pertenecientes a personas de la tercera edad, con el fin de evitar que esta población tramite otro documento que acredite su edad.

Esta serie de modificaciones en las respectivas legislaciones electorales y de población puede implementarse operativamente en el corto plazo. Ello supondría una inversión importante para poder ampliar los tiempos de atención en Módulos de Atención Ciudadana, así como dotar del equipo necesario para la lectura del iris de los menores a 18 años. Cabe subrayar que el costo de estas medidas sería significativamente menor si consideramos que el Estado mexicano estaría potenciando el uso de la infraestructura  con la que cuenta el IFE, así como la experiencia y mejora de los procedimientos instrumentados en los Módulos de Atención.

Otra consideración importante, es que los trabajos de vigilancia de los partidos políticos a la construcción de los instrumentos electorales se conservaría. Sin embargo, deberán establecerse lineamientos precisos para que los partidos puedan realizar la labor de supervisión en la construcción del padrón electoral, y que al mismo tiempo se garantice la protección de los datos personales de los ciudadanos. La administración de estos datos sería factultad única del INE.

Conclusiones
En los párrafos anteriores hemos planteado un escenario plausible y con ventajas diversas para avanzar en una política de identidad en el país. En el momento actual de activismo legislativo, el Legislador puede dar pasos firmes para convertir, de manera definitiva, a la  Credencial para Votar como la Cédula de Identidad Ciudadana.

Sin duda hay otros escenarios que podríamos considerar en el largo plazo en materia de identificación personal. Uno de ellos es el repensar el rol de los Registros civiles y del RENAPO; otro, es aqueL en el que el Registro Federal de Electores sea extraído de la estructura orgánica del INE para convertirse en el Instituto Nacional de Identidad, que se encargue del Registro Nacional de Población, además de la expedición de la Credencial para Votar. Esta idea, cabe decirlo, no es nueva. En años anteriores, algunas fracciones parlamentarias han presentado propuestas que abonan a esta idea. Dicho órgano retomaría la estructura y recursos actuales del Registro Federal de Electores, además de que absorbería las funciones actuales del RENAPO.

Con ventajas potenciales, por el momento este escenario tendría que esperar una futura reforma constitucional. Sin embargo, la necesidad de una verdadera política de identidad aumentan día a día en el país, por lo que la alternativa descrita en este artículo, representa un camino plausible y ventajoso en el momento actual de confección de las leyes secundarias.

Por ejemplo, en febrero de 2010, el Grupo Parlamentario del PRI propuso en su iniciativa la creación del Instituto Nacional de Identidad.