Hemos atestiguado como un grupo amplio de especialistas, funcionarios y académicos en la materia han señalado, de manera coincidente, los aparentes signos de debilidad en la reforma constitucional que crea un Instituto Electoral Nacional (INE) encargado de las elecciones federales y aspectos de las locales, mientras que subsisten 32 institutos electorales locales.

La reforma es un hecho. Queremos dedicar el presente artículo para esbozar algunas propuestas de cómo podemos hacer de esta reforma una oportunidad de mejora de nuestro diseño electoral. Considerando que  el Congreso tiene al 30 de abril como fecha límite para expedir las normas previstas en la reforma política, es más que necesario enfocarse en la construcción de las leyes secundarias. Así pues, con ese sentido de urgencia y sin menoscabo de una visión crítica, a continuación analizamos el tema de distritación, con el propósito de desarrollar algunos ejes básicos sobres los cuales normar el papel del INE en esta materia, principalmente en lo que respecta a las entidades federativas.

¿Por qué proponemos abordar este tema en el presente artículo? Los límites distritales es un tema complejo que ha venido aumentando en su sofisticación técnica conforme al desarrollo de la tecnología. No obstante, lo que persiste en su esencia es un argumento de justicia y de democracia, al ser su principal objetivo lograr una adecuada representación de los ciudadanos en la Cámaras. En otras palabras, que cada voto valga lo mismo y que la construcción de distritos no sea en perjuicio o beneficio de ningún actor político. Resulta así consistente sostener que la fortaleza en la tarea de delimitación de los distritos electorales es uno de los pilares de un verdadero sistema democrático. En este tenor, consideremos que es más que necesario dedicar un análisis exclusivo a la facultad del nuevo ente, el INE, en materia de la demarcación territorial de los distritos electorales.

En primer lugar, veamos lo aprobado por el legislativo federal en el texto constitucional. En el Apartado B, base V, del Artículo 41, inciso a) señala que para procesos electorales federales y locales, corresponde al Instituto Nacional Electoral:
2. La geografía electoral, así como el diseño y determinación de los distritos electorales y división del territorio en secciones electorales;
(…)[1]
Sin embargo, el dictamen aprobado establece que con la aprobación de cuando menos ocho votos del Consejo General, el nuevo Instituto podrá:
b) Delegar en dicho órganos electorales las atribuciones a que se refiere el inciso a) del Apartado B de eta Base, sin perjuicio de reasumir su ejercicio directo en cualquier momento,
(…)

Lo anterior implica que el INE podrá delegar el diseño de las demarcaciones distritales, no obstante que pueda reasumirlo después.

Resulta importante señalar cómo funciona actualmente el tema de distritación en las entidades federativas. De un análisis de las normas y constituciones de los estados encontramos una interesante diversidad en cuanto al grado de especificidad de los criterios a considerar por el órgano encargado de esta actividad, en sus respectivos ámbitos estatales. Los ordenamientos electorales de Aguascalientes, Estado de México, Puebla, Sonora y Tabasco destacan por determinar los criterios a seguirse o procurarse en la delimitación distrital. Algunos de estos criterios son contigüidad, densidad poblacional, continuidad geográfica, compacidad, así como respeto a la división de las secciones y de los municipios. Opuesto a este escenario, tenemos que lo usual entre las leyes electorales de las entidades federativas es la falta de precisión en los criterios mínimos que deben seguirse por la autoridad electoral.

Un segundo aspecto a destacar es que en 10 de 32 entidades federativas el Congreso estatal tiene una participación fundamental en la definición de los límites distritales, al tener la facultad de aprobar el estudio técnico que apruebe el Consejo Electoral Estatal[2], con la posibilidad de que lo rechace y que éste deba elaborar un nuevo proyecto[3]. En 10 leyes electorales se describen la conformación de los distritos incluso a nivel sección electoral o a través de la descripción pormenorizada de la conformación de los distritos[4].  El hecho que las fronteras electorales se definan por el poder legislativo y no por un ente independiente, es sin duda un punto que llama la atención, y de manera particular lleva a cuestionar si este tipo de arreglo es más proclive para que imperen criterios políticos en vez de los meramente técnicos y de equidad democrática. Al respecto, es oportuno recordar lo resuelto por la Suprema Corte de la Nación en la Acción de Inconstitucionalidad 8/2002. En ella concluye que las facultades relativas a la geografía electoral le corresponden a los consejeros de los institutos electorales locales, por lo que sujetar la modificación de la demarcación territorial del estado a la legislatura local, no sólo socava una atribución propia y exclusiva de los órganos electorales sino, incluso, su independencia y autonomía. Por otro lado, la actual reforma electoral incluye la reelección de diputados, por lo que cualquier participación de los congresos en el proceso de establecer límites llevaría automáticamente a una situación  de conflicto de interés.

Aunado a la falta de precisión en los criterios que deben seguirse o al menos buscarse en el diseño distrital base de los comicios locales, algunos estados son francamente omisos respecto al tema. Ejemplo de ello serían Colima, Chiapas, Oaxaca, Sinaloa y Veracruz.

Por otro lado, es de destacar que en otras entidades encontramos la consideración de basar la distritación en el número de electores y no en la población (Baja California, Coahuila y Guanajuato) o, bien, considerar población y la previsión del número de electores empadronados ( Nuevo León).

Regresando a lo que será la nueva facultad del INE para definir fronteras distritales en las entidades federativas, con la posibilidad de delegación, debe decirse que esta actividad no es inédita del todo. Entre 2001 y 2012, a petición de las autoridades electorales locales, el IFE, a través de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores, asistió a las siguientes entidades en sus labores de redistritación: Puebla, Campeche (en 2001 y 2010), Guerrero, Chihuahua, Yucatán, Querétaro y Tabasco (2003 y 2011).[5] Así, a través de convenios de colaboración, el IFE apoyó técnicamente en la actualización de los distritos electorales de los estados.

Hacia la ley secundaria: Algunas propuestas
Con los elementos de información antes señalados, a continuación planteamos los siguientes aspectos en torno a la facultad del INE en materia distrital que consideramos centrales incluir en el diseño de la ley secundaria.
En primer lugar, partamos del hecho de que la ley secundaria en la que se incorpore el tema de distritación deberá recoger la facultad constitucional del INE para delimitar las fronteras distritales en los estados. En concordancia, la norma deberá establecer la obligación del nuevo instituto nacional de las demarcaciones distritales tanto en el ámbito federal como para las elecciones de los congresos locales.
En este sentido, en la ley deberán establecerse con precisión un conjunto de criterios básicos de distritación. De otra forma, podría fácilmente derivarse a un escenario de múltiples e impugnables, decisiones del Consejo General, con premisas divergentes en cada Estado de la República.
De manera no menos importante, y derivado de las experiencias del IFE en materia de demarcación territorial nacional aprobadas en los años 1996 y 2005, se debe ponderar la importancia de que los actores políticos avalen las reglas de distritación. Esto último no implica que los trabajos técnicos se contaminen con elementos de otra índole, sino, simplemente, que los actores involucrados conozcan las reglas y criterios, y tengan oportunidad de conocer y de abonar en los trabajos de demarcación.

De la revisión de la normatividad electoral de las entidades federativas hemos apuntado la diferencia en términos de la exhaustividad en la definición de los criterios bajo los cuales actualmente debe hacerse la redistritación a nivel de los estados. No obstante, consideramos que el ejemplo del Estado de México es un buen referente sobre cuáles criterios procurar en la facultad del INE en  la delimitación de los distritos electorales para las elecciones locales: en su código electoral se dispone que la demarcación de sus 45 distritos electorales deberán atender elementos como el Censo General de Población y Vivienda, que la unidad de agregación en la integración de los distritos sea el territorio municipal, una desviación del promedio poblacional, por encima o por debajo, inferior al 15%; y en la medida de lo posible, deberá procurarse compacidad, contigüidad, continuidad, así como respeto a las vías de comunicación, integridad municipal y otros factores geográficos y socioeconómicos[6].

Así, para legislar la facultad del INE en materia de demarcación distrital el criterio que deberá considerarse, necesariamente, en todas las entidades federativas es el criterio poblacional pues  éste implica, en sí, el objetivo primario en todo estudio de distritación: respetar el valor idéntico de cada voto. Cabe decir que este principio está consagrado en la Constitución Política, en sus artículos 53 y 116, párrafo II, en los que se establece a la población como base de la representación política. Adicionalmente, dicho criterio ha sido reiterado por la Suprema Corte en las sentencias AI 18/2005,  AI 35/2001 y AI 2/2009. Para respetar este principio, la distritación federal y las distritaciones en las entidades federativas deberán realizarse a más tardar al año siguiente después de la publicación de los resultados del Censo General de Población y Vivienda, siempre y cuando no coincida con el proceso electoral federal ni con algún proceso electoral local, ya sea ordinario o extraordinario, según la entidad de que se trate.

Mientras que el equilibrio poblacional es un criterio medular, existen otros de índole aspiracional. Otros criterios que se deberían considerar son los derivados de principios constitucionales: el respeto, en lo posible, a la conformación municipal en tanto que es el municipio piedra fundamental en la construcción del Estado Mexicano; y la búsqueda de participación de los pueblos y comunidades indígenas. 

Dos criterios técnicos, pero básicos, en la construcción de distritos es el criterio de la continuidad geográfica, esto es que los distritos se integren por unidades de agregación vecinas entre si, y el de compacidad, esto es, que la forma de los distritos se acerque a la de un polígono regular, que es un principio que garantiza  neutralidad en la construcción distrital.

Un elemento nuevo y que tiene implicaciones en los procesos de demarcación lo constituye la reelección de legisladores. En efecto, la argumentación vertida en la propuesta de este cambio constitucional la constituyó básicamente el principio de rendición de cuentas. Así pues, si durante una legislatura el INE lleva a cabo una distritación y la composición del nuevo distrito es radicalmente diferente por la que fue electo el diputado, serían otros electores los que podrían reelegir eventualmente a éste último, perdiendo así sentido la rendición de cuentas. En este sentido, debe introducirse un criterio de mínima afectación, esto es, que los distritos sean lo más parecido posible a los anteriores, pero, por supuesto, balanceados poblacionalmente. No omitimos mencionar que el principio de rendición de cuentas  lleva a reflexionar sobre si debe incorporarse a la ley algún requisito sobre el distrito sobre el cual el diputado en cuestión sería reelecto. Por ejemplo: ¿es pertinente que un diputado por un distrito, digamos, en el norte de Puebla, se postule para reelección por un distrito en el sur del estado?

Al ser responsabilidad del INE la geografía electoral es claro que ésta deberá ser la base de la conformación distrital. Es de destacar que en este aspecto el INE deberá tomar acuerdos, limitados a los ejercicios de distritación, en aquéllos casos en donde se presentan disputas en los límites entre los estados. Ejemplo paradigmático de ello  sería la demarcación distrital en cualquiera de los estados de la península de Yucatán. Recuérdese que hoy en día hay franjas territoriales de traslape amplias entre el territorio reconocido por cada uno de los tres estados. Así pues, el INE deberá generar, o avalar, sendas distritaciones a estas entidades a pesar de que haya traslape poblacional y territorial en razón de que se deberá respetar, en la distritación local, la Constitución de cada uno de los estados.

El día de hoy, el COFIPE indica que es la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores la encargada de realizar la demarcación territorial federal. Seguramente, la nueva legislación indicará que esta dirección, o más bien su equivalente, será la encargada de realizar los trabajos de demarcación en los estados, en aquellos casos en los que no se delegue la responsabilidad.

Habrá de considerar como casos particulares que podrían atenderse como un acuerdo de Consejo General del INE, o como un transitorio en la ley, aquellas entidades que actualmente tienen en marcha sus trabajos de distritación o aquellas que ya han aprobado una nueva distritación tomando en cuenta el Censo de Población y Vivienda de 2010.

Otro aspecto a considerar es que la ley deberá precisar las condiciones sobre las que se podrá delegar la función de demarcación territorial. El texto constitucional permite delegar a los institutos electorales locales tanto la realización de los trabajos de construcción de las fronteras distritales, reservándose la aprobación final, o bien la delegación completa y la determinación final de los distritos. Por otro lado no indica la suerte de la determinación de las circunscripciones en aquéllas entidades que tienen esta figura. La redacción del mismo texto constitucional permitiría la determinación, por parte de los órganos electorales estatales, de secciones electorales. Es claro que esto no es adecuado puesto que éstas se utilizan para la celebración de elecciones federales y aparecen en un instrumento federal, como lo es la Credencial Para Votar. Así pues, la ley secundaria deberá precisar qué y bajo qué condiciones se podrán delegar las funciones relativas a la cartografía electoral. 

Como apuntes finales de este artículo señalamos los siguientes. El que la redistritación en las entidades sea una tarea federal ofrece una oportunidad única para plantear la posibilidad de que los distritos locales estén contenidos, en la medida de lo posible, en distritos federales. Aunque una tarea compleja y osada, sus ventajas en términos operativos y de costos para la organización de las elecciones federales y locales resultan persuasivos.

Como segunda conclusión planteamos que lareelección legislativa consecutiva aprobada en la reciente reforma política, habría de ser un tema a considerarse en los trabajos de redistritación por parte del INE. Recordemos que uno de los propósitos que el legislador buscó con la reelección legislativa es la rendición de cuentas de los representantes populares respecto a sus votantes. Si bien la reelección legislativa no produce en automático rendición de cuentas, también lo es que para incentivar dicho resultado, desde el punto de vista técnico será preciso cuidar que las demarcaciones electorales, tanto en el ámbito federal como local, tengan mínima afectaciones de una redistritación a otra. De otra manera, a los electores se les merma la oportunidad de poder reelegir a sus legisladores.
A la par de la elaboración de las leyes secundarias que regularán el funcionamiento del INE en materia distrital, serán necesarias modificaciones a los textos constitucionales de los estados y a sus leyes electorales, a fin de que en todos los ordenamientos se asegure el cumplimiento de los principios o criterios básicos que hemos abordado anteriormente.
Finalmente, señalamos que a través de la tarea distrital, el INE tendrá en sus manos la oportunidad de fortalecer una de las condiciones necesarias para una representación efectiva en los ámbitos federal y local, a partir del principio una persona, un voto.

[1]Énfasis propio
[2]Los estados que caen en este supuesto son Colima, Durango, Guanajuato, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Quintana Roo, Sonora, Veracruz y Zacatecas.
[3]
Artículo 12, de la Ley Electoral de Querétaro, Periódico Oficial del Estado, 27 de julio de 2013.
[4]
Estas leyes corresponden a Colima, Durango, Michoacán, Morelos, Nuevo León, Puebla, Querétaro, Sinaloa, Sonora y Veracruz.
[5]
Micah Altman, Michael McDonald, Alejandro Trelles y Eric Magar. “Plataforma Pública de Redistritación México (PPR-México). Un proyecto para abrir las fronteras electorales a la ciudadanía”
[6]
Artículo 17, Código Electoral del Estado de México, Periódico Oficial del Estado, 17 de julio de 2013